Общественная инфраструктура имеет высокую социально-экономическую значимость для страны: позитивно влияет на инвестиционную привлекательность территорий, способствует появлению новых и расширению существующих производств, оказывает положительное влияние на качество жизни населения. Но ограниченность бюджета государства не позволяет удовлетворять растущие потребности в инфраструктуре. Одним из главных направлений решения такой проблемы стало привлечение частного капитала [8, с. 41].
Инфраструктурные государственные гарантии являются важным инструментом поддержки для привлечения частного капитала в инфраструктурные проекты и имеют высокие требования к проведению процедуры оценки необходимости сооружения конкретных объектов и их технико-экономических характеристик [9, с. 109].
Среди стран, которые создали эффективную систему предоставления государственных гарантий в инфраструктурные проекты, можно выделить Индонезию. Ее опыт показывает не только механизм предоставления государственных гарантий, но и систему отбора проектов и учета их рисков.
Азиатский кризис 1998–1999 гг. привел к резкому снижению объема частных инвестиций в инфраструктуру Индонезии (1996 г. – 7,3 млрд долл. США, 1997 г. – 3,6 млрд долл. США, 1998 г. – инвестиций не было, а 1999 г. – 429 млн долл. США). Для привлечения инвесторов и продвижения частных проектов правительство брало гарантийные и договорные обязательства, но это увеличивало уязвимость к различным рискам. Например, в энергетическом секторе всесторонние государственные гарантии перенесли коммерческий риск с частного сектора на правительство, что принесло правительству большие убытки во время кризиса, оцениваемые в 11 млрд долл. США [2, с. 3-4].
Исходя из выше представленного опыта, в Индонезии был проведен ряд реформ в области инфраструктуры. Одной из такой реформы было создание в 2009 году государственного предприятия ответственного за предоставление государственных гарантий на инфраструктурные проекты, названное индонезийским инфраструктурным гарантийным фондом (Indonesia Infrastructure Guarantee Fund (IIGF)). Фонд является независимой государственной организацией с уставным капиталом около 4,5 трлн рупий. IIGF имеет следующие цели [7]:
- повысить кредитоспособность и качество государственного-частного партнерства (далее ГЧП) в инфраструктурных проектах путем создания четкой и последовательной системы оценки и утверждения гарантий;
- улучшить управление и прозрачность в предоставлении гарантий;
- способствовать притоку сделок для подрядных организаций (т. е. министерств, государственных предприятий, региональных правительств) путем предоставления гарантий хорошо структурированным ГЧП.
- минимизация воздействия на государственный бюджет от условных обязательств и внезапных шоков.
IIGF – это единственная организация в Индонезии по предоставлению государственных гарантий в проекты государственного-частного партнерства, которая выступает в качестве одного из бюджетных инструментов Правительства и находится под непосредственным контролем Министерства финансов. Законодательным регулированием предусматривается 8 секторов инфраструктуры, для которых Фонд может предоставить гарантии: транспорт, дороги, вода, отходы, электричество и др.
Стоит отметить, что IIGF был разработан Министерством Финансов Индонезии при поддержке Всемирного Банка, что способствовало созданию институционального потенциала и помогло получить авторитет на рынке в рамках проекта индонезийского инфраструктурного гарантийного фонда (Indonesia Infrastructure Guarantee Fund Project). Также в рамках этого проекта индонезийский фонд может получить финансирование Всемирного Банка для предоставления гарантий [1].
Процесс предоставления гарантии (рис. 1) начинается с запроса подрядной организации, ответственной за проект ГЧП, в IIGF относительно государственной гарантии. Подрядная организация (Contracting Agency, CA) является владельцем проекта или государственным контрагентом в контракте ГЧП. CA может быть министром, председателем учреждения, государственным и региональным учреждением. Фонд предоставляет пакет инструкций (критерий приемлемости, список приложений к заявке, требования к охране окружающей среды и др.), которые помогут подрядной организации сформировать пакет документов для подачи заявки.
После подачи заявки подрядной организацией IIGF выполняет следующие действия: 1) проверяет заявку подрядной организации, чтобы определить правомочия проекта и какие риски должны быть покрыты; 2) проводит оценку на основе предварительного технико-экономического обоснования и собственного анализа; 3) структурирует пакет гарантий; 4) предоставляет гарантии и контролирует проект во время строительства и эксплуатации [1].
Покрытие гарантий в инфраструктуру фонд может осуществлять за счет следующих источников [3]:
- капитала IIGF;
- правительство Индонезии как со-гарант, осуществляется через Министерство финансов;
- многосторонние агентства развития как со-гарант, такие как Всемирный Банк или другие подобные организации.
В случае возникновения гарантийных обязательств IIGF проводит оценку требований и предоставляет гарантийный платеж получателю гарантии. Соглашение о праве регресса IIGF (Министерству финансов) позволит вернуть такие выплаты от подрядной организации.
Также IIGF выпустило руководство по распределению риска (PPP in Indonesia: Risk Allocation Guideline), которое должно помочь в идентификации рисков, их распределению и методах их смягчения на основе классификации рисков (Risk Category) и матрицы распределения риска (Risk Allocation Matrix) [4, с. 40–44]. Также в документе представлены схема принятия решения IIGF о соответствии принципам распределения риска (рис. 2) и события вызывающие риски, которые покрывает IIGF, путем предоставления государственной гарантии [4, с. 40–44]:
- действия или бездействия подрядной организации или правительства в вопросах, по которым они могут принимать согласно закону меры;
- политика подрядной организации или правительства;
- одностороннее решение подрядной организации или правительства;
- неспособность подрядной организации выполнить обязательства, возложенные на них проектной компанией в рамках соглашения ГЧП о нарушении договора (контрагент подрядной организации по контракту ГЧП, который может являться частным или государственным субъектом предпринимательской деятельности).
В качестве примеров можно привести следующие ситуации, риск которых покрываются с помощью гарантии IIGF: изменения в законодательстве, экспроприация, неконвертируемость валюты, влияние форс-мажорных обстоятельств на подрядную организацию и др. [6].
Классификация видов риска включает перечень основных видов возникновения риска (риск местоположения; риск проектирования строительства и ввода в эксплуатацию; финансовый риск; политический риск и др.), который предполагается использовать для выявления рисков в каждом конкретном проекте ГЧП.
Матрица распределения риска представляет собой таблицу, где перечислены возможные события возникновения рисков и их распределение (между государственным и частным сектором) в разрезе классификации видов риска и сектора инфраструктурного проекта. А также к каждому событию риска дана стратегия по смягчению риска на основе успешной практики.
Согласно данному руководству при распределении рисков надо руководствоваться следующим общим принципом – риск должен быть передан участнику, который относительно других участников способен управлять риском или имеет наименьшие издержки при поглощении такого риска. Если этот принцип осуществлен правильно, ожидается, что премия за риск и стоимость проекта будут ниже, что приведет к положительному воздействию на участников проекта.
В настоящие время IIGF активно ведет свою деятельность по предоставлению государственных гарантий в инфраструктурные проекты. На февраль 2017 года на сайте представлена информация по 16 инфраструктурным проектам, 13 из которых получили государственную поддержку: 8 проектов по платным дорогам, 3 проекта по телекоммуникациям, 1 проект электростанции и 1 проект по системе питьевого водоснабжения. Общая сумма проектов составила 156,62 трлн рупий, а гарантированная фондом максимальная сумма – 55,96 трлн рупий (табл. 1).
В частности, завершенных проектов не было выявлено. Информация по проектам, находящимся на стадии строительства, представлена по 11 проектам общей стоимостью 106,22 трлн рупий, а максимальный размер предоставленной фондом гарантии составляет 54,20 трлн рупий. Проектов, по которым строительство не началось, существенно меньше (5 проектов и только 2 получили гарантии), но в 4 из этих проектов Министерство финансов будет выступать со-гарантом в отличии от проектов в процессе строительства (только 3 из 11 проектов получат поддержку Министерства финансов).
Опыт Индонезии показывает формирование специализированного института, созданного для предоставления государственных гарантий и привлечения частных инвестиций в инфраструктурные проекты в рамках ГЧП. IIGF является самостоятельной государственной организацией и отделен от бюджета. Большая работа проделана фондом в области распределения рисков: создание классификации видов рисков и матрицы рисков, которые могут помочь в распределении рисков между государством и частным сектором, а также предоставляют меры по их снижению. В настоящие время фонд функционирует, предоставляя государственные гарантии в инфраструктурные проекты, но завершенные проекты не были выявлены, так как фонд появился сравнительно недавно (2009 год), что не позволяет судить об эффективности действий этого инструмента.
Список литературы
1. FAQs: Indonesia Infrastructure Guarantee Fund (IIGF) [Электронный ресурс] // World Bank Group. – Режим доступа: http://www.worldbank.org/en/country/indonesia/brief/faq-indonesia-infrastructure-guarantee-fund (дата обращения: 16.04.2018).
2. Government Guarantee in Public Private Partnership: The Features Of Indonesia Infrastructure Guarantee Fund [Электронный ресурс] // Imam Pandu Wibowo. – Режим доступа: http://arno.uvt.nl/show.cgi?fid=129289 (дата обращения: 16.04.2018).
3. Guarantee Capacity [Электронный ресурс] // Indonesia Infrastructure Guarantee Fund. – Режим доступа: http://www.iigf.co.id/en/business/overview/capacity-of-guarantee (дата обращения: 16.04.2018).
4. PPP in Indonesia: Risk Allocation Guideline [Электронный ресурс] // Indonesia Infrastructure Guarantee Fund. – 2017. – Режим доступа: http://www.iigf.co.id/media/kcfinder/docs/risk-allocation-guideline-2017-tanpa-sambutan.pdf (дата обращения: 16.04.2018).
5. Project Monitoring [Электронный ресурс] // Indonesia Infrastructure Guarantee Fund. – Режим доступа: http://www.iigf.co.id/en/project/project-monitoring (дата обращения: 05.02.2018).6. Risk Coverage [Электронный ресурс] // Indonesia Infrastructure Guarantee Fund. – Режим доступа: http://www.iigf.co.id/en/business/overview/capacity-of-guarantee (дата обращения: 24.04.2018).
7. Vision Mission [Электронный ресурс] // Indonesia Infrastructure Guarantee Fund. – Режим доступа: http://www.iigf.co.id/en/about-pt-pii/vision-mission (дата обращения: 16.04.2018).
8. Алаев А. А. и др. Оценка социально-экономической эффективности инфраструктурных проектов // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. – 2015. – № . 4. – С. 41–52.
9. Голышев Г. А. Развитие инфраструктуры с использованием концессионных и долгосрочных инвестиционных контрактов // Научно-исследовательский финансовый институт. – Финансовый журнал. – 2014. – № 1. – С. 101–110.
